2023年,最高檢黨組提出將“高質效辦好每一個案件”作為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求。如何高質效辦好行政公益訴訟案件?這要求檢察機關辦案人員積極轉變理念,牢固樹立質效優先導向,按照立案精準、嚴把入口關,辦案精細、嚴把規范關,效果精優、嚴把結案關的“三精三嚴”要求,不斷提升行政公益訴訟檢察辦案的精準性、規范性,以“可訴性”作為促進提升辦案質效的重要標尺,做到行政公益訴訟案件“訴前求最佳”與“以訴保剛性”的結合。
一、利用“三段論”提升認定侵害事實、適用法律的精準性。檢察機關在辦理行政公益訴訟案件中,要遵循“三段論”分析法,即大前提(法律法規)—小前提(公益受侵害事實)—結論(行政機關應該履職)。存在社會公共利益或者國家利益受侵害的事實或隱患,是行政公益訴訟啟動的第一道關卡,必須調查清楚公益有沒有被侵害,精準確定小前提。同時,還要特別注意公益訴訟檢察監督與行政檢察監督的區別,二者的關鍵區別在于案件是否具有可訴性。在確定公益受侵害事實的情況下,再確定應適用哪部法律法規,做到精準確定大前提。由于行政公益訴訟檢察監督涉及不同專業領域,檢察人員不能僅看表面事實,還需要吃透弄懂專業知識,必要時可以邀請專家學者予以支持。比如,特種設備安全法中規定“大型游樂設施”屬于特種設備,那么充氣城堡是否屬于大型游樂設施?經研究,充氣城堡雖然體型大、存在一定危險性,但沒有被列入《特種設備目錄》,因此不屬于特種設備。再比如,“轉馬類”設備被列入了《特種設備目錄》,那么“旋轉木馬”是否當然屬于特種設備?根據法律規定,并不是所有的旋轉木馬都是特種設備,只有符合一定轉速和高度的才是特種設備。據此,如果檢察人員想當然地以特種設備的標準去認定充氣城堡、旋轉木馬存在安全隱患,進而得出公益受到侵害的事實,適用特種設備安全法,就屬于沒有精準確定受損法益及應適用法律,在此基礎上辦理的案件不具備“可訴性”。
二、“四步走”確保確定監管主體的精準性。行政管理涉及社會問題的方方面面。精準鎖定某一受損公益的監管主體,可從以下四步進行把握:第一步,看具體的法律法規等是否明確規定受損公益由哪個部門負責監管;第二步,如果法律法規等規定的監管部門在現實中不存在,則需要找到具體負責該項職能的部門,如公路公益受損問題的主管部門根據法律規定應為公路局,機構改革后公路局更名為公路發展中心,屬于事業單位,隸屬于交通運輸局,還有一些地方交通運輸包括公路的職能歸自然資源規劃和建設管理局管理,這需要辦案人員做好調查工作;第三步,看受損公益可能涉及監管主體的“三定方案”(各級機構編制部門對所轄范圍內的機構,在單位初設或機構改革過程中有重大變更事項時,頒布實施的綱領性文件),找出職能定位及彼此之間的差別;第四步,看監督對象是否實際履行對涉案公益保護的監管職責。通過以上四步,基本可以精準確定監管主體。
另需注意,一些行政機關對某一公益事項具有監管職能,但沒有行政處罰權,處罰權統一由其上級機關行使,那么該行政機關能否作為公益訴訟檢察監督的對象?實踐中,這一問題存在爭議。否定觀點認為,該行政機關沒有行政處罰權,不能以自己的名義對外進行行政處罰,根據行政訴訟法的規定,其不能作為行政訴訟的被告,自然也不能作為公益訴訟檢察監督的對象。筆者認為,該行政機關可以作為公益訴訟檢察監督的對象,行政公益訴訟的核心目的是督促行政機關履職,修復受侵害的公益,而不是針對行政機關的行政處罰或者讓行政機關作出行政處罰。對于公益受侵害事實,該行政機關可以行使監督管理職權,運用公共權力修復受侵害的公益,其是否具有行政處罰權與是否能夠有效修復受損公益之間沒有必然聯系,對于需要進行行政處罰的線索,該行政機關可以將其移送上級機關協同處理。
三、從“兩方面”提高對策建議的精準性。能否讓受損公益得到有效修復,達到“訴前求最佳”的效果,檢察建議的“精準性”起關鍵作用?！熬珳市浴卑赋鰡栴}的精準性和提出解決對策的精準性。一方面,檢察機關要認識到檢察公益訴訟是督促之訴、協同之訴,公益訴訟檢察工作不是大包大攬,不能代替其他部門行政職能。對于公益受侵害事實,行政機關可以在行政權力范圍內采取一種比較恰當的履職方式使其恢復,而檢察建議書的建議內容自然不能以司法替代行政,剝奪行政機關的行政自由裁量權,甚至行政相對人的救濟權利。另一方面,檢察建議也不能“一發了之”,必須考慮檢察建議提出的問題是否具有合理性、提出的對策是否具有切實可行性。如針對文物保護行政公益訴訟案件,多數涉及資金投入的問題,行政機關爭取不到資金也無能為力,因此文物修復的急迫性以及提出修復文物的建議是否具有合理性,值得辦案人員認真調研。再比如,為何老舊小區易發生“飛線充電”問題,根本原因在于其沒有地方充電,這不是應急管理部門查查就能解決的問題,而是涉及社會治理的綜合問題,需要檢察機關攜手多部門共同推動。所以,檢察公益訴訟問題找得準不準,提出的對策行不行,直接影響到案件是否具有“可訴性”。檢察機關從訴前程序的發現線索開始,就應突出考慮案件可訴性的問題,以突出抓好訴前精準性來提升可訴性,落實高質效辦案。
(作者單位:河南省焦作市山陽區人民檢察院)
來源：正義網
